中辦國辦印發《意見》 農村土地“三權分置”調查
2016-11-09 10:19:18
來源：陜西日報
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農村有地，城里有家 ——農村土地“三權分置”調查
2016年10月30日，中辦、國辦印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，將農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”。這是中國土地制度的重大改革，土地權利在不斷細分中帶來土地生產力的不斷提高，與此同時，改革所帶來的影響也將史無前例。
董嶺村村民開會討論加入股份制有限公司
董嶺村公共服務社區
2016年3月，當藍田董嶺的500多戶農民認真地在本村的股份制改革申請上按下手印時，他們不會想到，他們所填的這張小小的表格，在中國土地改革的歷史中注定成為標志性事件。
這些在土地上世代耕種的農民，將開啟中國特色土地政策的一個新時代。從1953年開始進行的三大改造中對農業進行改造，成立農業生產合作社實行土地公有制，到十一屆三中全會以后農村改革，實行“包產到戶”“包干到戶”的家庭聯產承包責任制，直至2016年10月30日中辦、國辦印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》將土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，土地的權利在不斷細分中，確保了更多數人的利益，也帶來土地生產力的不斷提高。農業部部長韓長賦認為：“三權分置”是中國特色“三農”理論的重大創新。
理論的創新來源于實踐，更需要實踐的檢驗。陜西作為農業大省，土地政策對于農民，對于農業產業發展都至關重要。“三權分置”之后農民會不會“農村有地，城里有家”？農業企業會不會獲得更大的發展活力？土地權利之間會不會有糾紛？有什么解決的辦法？成為繼土地政策出臺后，人們關心的重要問題。
農民退出土地如何保障？
盡管國家關于土地“三權分置”的正式文件是2016年10月30日才出臺。但早在此之前，在廣大的農村，基于對收入更多、管理更好的渴望，農民早已經開始琢磨，如何把自己手中的土地使用權轉讓出去。
城市的巨大吸引力與土地所具的感情與保障成為很多農民兩難的選擇。藍田董嶺村的很多農民就曾面臨這樣的狀況。這座位于藍田環山路邊的小山村，具有不同于普通村莊的氣質。精致的農舍，粉墻黛瓦，寬闊的路面，樹影婆娑。然而在大約十多年前，這里連一條像樣的路都沒有，村里的2000多畝土地，基本都是山地，村民總是為吃飯發愁。
村支書李田利在帶領農民通過種植核桃致富之后，很快發現了新問題。村里2000多畝核桃地，每年實際所需的管護人員只要20多人，村里500多人，多數都被閑置。同時由于土地在各戶的手中，想要產業升級、規模化經營都成為問題。
李田利找到西北農林科技大學經濟管理學院副院長、農地研究專家李錄堂教授。在李錄堂教授的指導下，董嶺村開始了51∶49農地產權比例化市場流轉改革試驗。
李錄堂告訴記者，這一農村土地改革的新思路是遵照“以公有制為主體，多種所有制經濟成分并存”的原則，借鑒國有企業劃分股權的經驗，將農地產權在集體和農民之間按集體占51%，農民占49%的比例混合分配后再市場化流轉，形成既能保證農地集體所有制主導地位，又具有雙重保障和穩定性的農地產權市場流轉機制。
農民在退出土地之后有了最大的保障。對此作為村支書的李田利有深刻的認識。他說：“對于土地，我們不能吃祖先的飯，砸后代的碗。土地承包權和經營權分離，可以很好地解決村里土地規模化經營問題，把村民從土地中解放出來，加快村里產業發展，增加農民收入。同時徹底消除農民流轉土地的后顧之憂。”
董嶺無疑為當下的農村土地政策做了富有創新精神的嘗試。但這其中村一級領導干部的能力與公心起到很大作用。那么在更廣大的農村，農民利益如何保障顯然需要制度上更多的完善。
陜西省決策咨詢委員會委員、省委研究室原副主任王東提出：要充分發揮“農地”三權的各自功能和整體效果。有幾個關鍵環節必須做好：
第一，農村土地的確權登記頒證必須及時、公正，這是權利分置的基礎。
第二，要建立健全土地流轉規范管理制度，縣（區）應成立具有事業法人性質的產權交易中心。
第三、要積極進行承包權有償退出、土地經營權抵押貸款等方面的改革試點。
資本進入土地有何條件？
一份統計數字顯示，在全國2.3億戶承包土地的農民中，就有6600多萬戶或多或少地流轉了土地。在經濟發達省份，土地流轉比例在40%左右，但是我省這一比例為20%。
土地流轉量不足，除了我省以家庭為單位的土地耕種傳統外，資本在進入土地時，如何在提高生產效率的同時兼顧農民權利，最終與農民達成土地約定，成為其中關鍵環節。
陜西省決策咨詢委主任郭衛東認為：“產業資本、社會資本進入農業首要問題就是要有規模效益。公司 基地、公司農戶的模式，就是通過土地經營權流轉，將土地集中在家庭農場、專業大戶、現代農業企業手中，最終實現規模效益。”
在實踐中，資本進入土地的過程，實際上就是一個不斷發現問題、解決問題、還權賦能、平衡利益的過程。這一過程在榆林市榆陽區趙家峁村有著顯著的體現。2013年趙家峁村實施現代農業設施項目，集中開展土地開發整理。整理之后，小地變大地，面積明顯增加，原來到戶的耕地林怎么辦？于是就有了“確權”，明確土地所有權屬于村民小組集體，農民只有承包經營權。
2015年，趙家峁村啟動休閑度假項目，投進去的資金怎么辦？原來的老房產怎么辦？農戶的林木財產怎么辦？于是就有了“確股”。把土地、人口、勞動貢獻、資金、舊房產等轉化為股權。這樣每個農民手里就有了“五個產權”。
量化股權，勢必改變了過去土地歸個人所有的狀況，每一戶農民具體經營哪塊土地不再具體，而是由村股份經濟合作社集中進行流轉經營，“不確地”成為必然結果。
省決策咨詢委委員、省農機局局長惠立峰說：“‘確權確股不確地’，建立起‘歸屬清晰、權責明確、嚴格保護、要素流動’的產權關系，實現了資源變股權、資金變股金、農民變股民的重大轉變。”
雖然資本進入土地已經成為必然趨勢，但是作為一種新型的土地經營管理方式，它的成熟也有諸多條件。土地價值幾何？土地經營權如何抵押貸款？出現糾紛如何解決？這些都是資本進入土地的關鍵條件。
對此王東認為：“資本進入土地要完善工商資本租賃農地監管和風險防范機制。主要是制定農村產權評估暫行辦法，逐步建立科學規范的價值評估體系；其次要在有條件的地方，設立由政府財政出資的農村產權抵押擔保風險補償基金。”
權利分置要有“契約精神”
此次“三權分置”政策的核心和目的在于搞活“土地經營權”。土地經營權市場化的前提是擁有土地承包權的農民和期待土地經營權的經營者之間所簽訂的合約關系。
一個普遍的共識是，“合約”或者“合同”是市場運行的基礎，我們買菜是這樣，流轉土地更是這樣。然而傳統農民對于“合同”的概念非常模糊。曾有租賃土地搞蘋果種植的經營者這樣吐槽，他簽訂的合同是每畝流轉費為500元，可是當收獲時，農民一看到他種的果子賣得價高，掙得錢多，就不管合同立刻要求漲價，直接影響企業的長期發展。另一方面，企業通常在合同簽訂方面是“老手”，而生澀的合同條款往往讓農民在糊里糊涂中就把合同簽了，這樣就很可能侵占農民的權利。可見“契約精神”在土地權利分置過程中至關重要。
政策層面的一些問題也讓土地契約打上問號。現行的土地承包關系普遍將于2030年或2033年到期。二輪承包期滿后耕地的延包辦法，以及新的承包期限成為土地合約中的難點。農戶轉讓給他人的經營權，往往期限短，不具有長久不變的性質。而農業投資回報周期長，讓經營者不肯對土地做長期投入。
王東認為，“三權分置”過程中一定要建立農村土地產權糾紛仲裁體系，針對土地經營流轉中出現的問題，設置專門的辦公場所，依法協調處理好農地“三權”的矛盾糾紛；還要構建政策扶持體系，改善投資環境，調動經營主體租賃農地的積極性。
顯然，土地“三權分置”過程中還會遇到各種問題，但是這次重大制度創新無疑是最為農民著想的。農民工對進城定居熱情很高，但對“放棄土地”卻顧慮重重。農村有承包地和宅基地，進城落戶則丟失原有土地承包權是導致部分農民不愿進城的主要原因。同時，農民落葉歸根、故土難離的觀念難以消除，覺得在農村起碼能做到“餓了有飯吃、冷了有衣穿、困了有床睡”。還有部分農民工由于工作不穩定，害怕放棄宅基地和責任田后，今后一旦失業，在城市無法生存，想再回農村時又沒有退路。此次“三權分置”，較好解決了農民擔心的主要問題。
惠立峰認為，我國在土地制度方面一直比較謹慎，現在的土地政策最大限度地保護了農民的權利。他說：我們也看到，在國外農民失去土地，涌向城市造成城市里的貧民窟。而“三權分置”的土地政策解決了西方“圈地運動”所造成的城市貧民，我國的農民最終實現“農村有地，城里有家”。這也是推進我國城鎮化進程、解決農村貧困問題的重大制度舉措。
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