轉(zhuǎn)觀念，調(diào)焦距，理機制，強力實施城市更新行動
2021-02-04 14:49:21
來源：西部決策網(wǎng)
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西部決策網(wǎng) 2020年下半年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》和中央經(jīng)濟工作會議相繼提出了“實施城市更新行動”的號召。首先應(yīng)該指出的是，列入國家行動的“城市更新”不可能是狹義的土地再開發(fā)和拆舊建新的代稱，而是建立在對城市發(fā)展規(guī)律認識基礎(chǔ)之上、對進入新的生命周期的中國城市發(fā)展要求的全面概括，是對新時代城市建設(shè)和發(fā)展的綜合性、整體性部署。
改革開放后中國城市爆發(fā)式增長，為城市發(fā)展的歷史長河營造了濃墨重彩的開端，僅僅三十年就完成了城市擴張階段，新時代城市發(fā)展的重點已經(jīng)轉(zhuǎn)入長期持續(xù)的內(nèi)涵提質(zhì)階段。相比于城市拉開框架鋪開建設(shè)，城市快速擴張的缺陷會逐步顯化并已引發(fā)各方面的問題，而城市更新可以為城市注入新的活力，彌補系統(tǒng)缺陷，促進城市自我調(diào)適，引導(dǎo)城市進入螺旋上升式的可持續(xù)發(fā)展軌道。城市生命體理論認為，城市通過持續(xù)的新陳代謝來實現(xiàn)正常運轉(zhuǎn)，保持生命體的內(nèi)外部平衡，城市更新正是城市新陳代謝基本而長久的方式和手段。1970年代起，西方主流學(xué)者將城市更新概念從狹義的單純針對物質(zhì)空間環(huán)境的修復(fù)和改造發(fā)展到廣義的多維目標下綜合性、整體性解決城市發(fā)展問題的路徑和方式——正如英國的城市更新政策所描述的那樣，“那些孤立于地區(qū)的經(jīng)濟、環(huán)境和社會的主流政策，僅對城市建筑和基礎(chǔ)設(shè)施做一些翻修改造，再增加一些社會公用設(shè)施這類翻修的政策，幾乎不能夠成為我們這里所描述的城市更新”。
因此，面對城市更新這一戰(zhàn)略使命，我們必須跳出物質(zhì)空間建設(shè)的桎梏來看待當(dāng)前城市需求，重新定位城市規(guī)劃的價值與作用。
第一，“實施城市更新行動”，意味著城市由“建設(shè)時代”進入“運營時代”，對城市治理提出新的需求和挑戰(zhàn)。
縱觀改革開放四十年的中國城市發(fā)展，數(shù)量和規(guī)模增長是主流，形成了依賴增量解決城市發(fā)展問題的極大慣性，以至于當(dāng)前一輪市縣國土空間規(guī)劃，地方政府主流訴求依然是加大建設(shè)用地指標。2015年中央城市工作會議就提出轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，尊重城市發(fā)展規(guī)律，實現(xiàn)“五個統(tǒng)籌”，為扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展路徑依賴奠定了基調(diào)。隨著全國城鎮(zhèn)化率的逐步放緩和城市建設(shè)用地普遍過量開發(fā)，今后絕大多數(shù)城市面臨的是大規(guī)模開發(fā)程度不等的城市存量資源，在增量資源受到嚴格調(diào)控的情況下，存量盤活和優(yōu)化成為下階段城市發(fā)展的主題。如果說增量建設(shè)是“一張白紙好作畫”，那么存量運維就是“螺螄殼里做道場”，受到方方面面的限制和約束，要極其細致地處理好城市系統(tǒng)復(fù)雜性和管理要求精細化這對矛盾。
建設(shè)時代鋪開的攤子，需要運營時代精細地來收拾，這種巨大轉(zhuǎn)型考驗著城市治理者的智慧和能力。習(xí)近平總書記提出“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細”，對于城市問題，要精準施策、“靶向治療”。同時，城市的復(fù)雜性和多變性決定了任何行動無法一勞永逸，“運動式改善”不可取，必須在建立“漸進式改善”模式上下決心、下功夫，城市建設(shè)的目的也要從投資拉動GDP的“大手筆”轉(zhuǎn)向建設(shè)“人民城市”的基層需求。
第二，實施“城市更新行動”，需要我們調(diào)整焦距，從“塑造未來”轉(zhuǎn)向“關(guān)注當(dāng)下”，探索建立務(wù)實操作的工作機制。
以往我們在制定城市各類規(guī)劃時，關(guān)注宏大敘事、長遠目標和輝煌前景，反而忽視當(dāng)前城市建設(shè)的合理性。“城市更新行動”成為城市發(fā)展的戰(zhàn)略性手段，就需要城市治理者切換視角，關(guān)注城市當(dāng)前發(fā)展面臨的痼疾與需求，提出系統(tǒng)性操作性即時性解決方案并形成階段性行動任務(wù)。在城市更新工作中，最核心的任務(wù)已經(jīng)不是提供一張未來的城市理想藍圖，而是提供如何發(fā)現(xiàn)問題、如何解決問題的路徑和辦法。問題導(dǎo)向、務(wù)實操作，應(yīng)當(dāng)成為“城市更新行動”的工作方針。
前幾年推行的“城市雙修”可以理解為當(dāng)前“城市更新行動”的發(fā)軔，雖然淺嘗輒止，但業(yè)已挑戰(zhàn)了沿用三十年的中國城市規(guī)劃理念和機制。“城市雙修”以改善城市功能、增進民生福祉為規(guī)劃建設(shè)工作的出發(fā)點和落腳點，以“城市診斷”發(fā)現(xiàn)問題，以“統(tǒng)籌規(guī)劃”明確目標與重點，以“行動計劃”開展具體部署，以“跟蹤評估”檢視具體效果，初步形成了一套“城市空間動態(tài)改善與維護”系統(tǒng)的雛形，可以提供從發(fā)現(xiàn)問題到解決問題再到事后跟蹤的工作集成框架。在“城市更新行動”的要求下，城市規(guī)劃不能僅在傳統(tǒng)工作平臺上加入操作要素和內(nèi)容，而更需要探索一套從決策支持到?jīng)Q策實施的工作機制，“城市雙修”的探索具有積極的借鑒意義，但要努力將其從“單場大片”轉(zhuǎn)到“連續(xù)情景劇”，成為“城市更新行動”的有效工作平臺。
在平臺基礎(chǔ)上，要實施城市年度評估制度，確定下一年“城市更新行動”的內(nèi)容與程度，并檢討、調(diào)整及建立有利實施的相關(guān)政策，確定政府各層級、各部門的工作方案。
第三，實施“城市更新行動”，需要將規(guī)劃實施主體“下移一層”，充分發(fā)揮基層政府作用，并做好市民參與。
制度經(jīng)濟學(xué)認為，政府的大量職能都可以被分散化，并由相互競爭的機構(gòu)承擔(dān)，因此應(yīng)該將集體行動中的每一項任務(wù)放置在盡可能低的政府級別上。而且，行政架構(gòu)中處于較低層次的政府與民眾更接近，能夠更好地反映市民的偏好。就城市更新工作而言，重大決策部署由城市政府制定，但更多的行動內(nèi)容需要更接“地氣”的基層政府結(jié)合自身空間條件加以協(xié)調(diào)匹配、校正實施，城市更新面對的棘手問題是產(chǎn)權(quán)關(guān)系的微調(diào)，也只有在基層政府才能落實。因此，城市更新要以區(qū)級政府為實施主體，才能將需求-供給、原則-變通等復(fù)雜問題統(tǒng)籌解決，但市區(qū)分工又不能只是建立簡單傳遞的“市規(guī)劃——區(qū)實施”的“鏈條式”操作模式，而需要探索一種市、區(qū)兩級嚙合聯(lián)動的“齒輪式”操作模式。“齒輪”模式下，市區(qū)兩級是處于“戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)”層面不同角色分工的主體——市驅(qū)動，制定戰(zhàn)略部署并考核督察；區(qū)操作，制定戰(zhàn)術(shù)方案并組織實施；區(qū)對市有反饋，市對區(qū)有調(diào)適，兩者嚙合聯(lián)動才能順利運轉(zhuǎn)。
“上邊千條線，下面一根針”。掌控有限資金、面對復(fù)雜利益、限于時間節(jié)點，基層政府作為城市更新的實操者，無時不刻不面臨著取舍、主次、先后、難易等選擇難題，在缺少對應(yīng)規(guī)劃品種和技術(shù)力量的情況下，需要的是下沉式的“在地規(guī)劃服務(wù)”。“在地服務(wù)”一方面提供傳統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計及其延伸類型的技術(shù)服務(wù)，包括規(guī)劃動態(tài)維護、第三方技術(shù)服務(wù)等；另一方面且更重要的是，提供政策決策和項目落地的過程性支持服務(wù)。城市更新的各項行動將會轉(zhuǎn)換為具體政策措施和建設(shè)項目，在政策制定、執(zhí)行和項目策劃、落地時，需要規(guī)劃師聯(lián)合其它專業(yè)人士，適時實時地針對難點重點提供專業(yè)意見。過程服務(wù)的價值遠大于提供一紙規(guī)劃。在服務(wù)品種上，相比以往編制城市更新規(guī)劃，需要搭建類似“城市雙修”的工作平臺，需要探索“實施規(guī)劃”等新的規(guī)劃操作工具，需要提供“城市建設(shè)一體化綜合咨詢”，需要政府購買跟蹤實施的技術(shù)服務(wù)“地區(qū)總設(shè)計師”等一系列新的工作方式，也需要把規(guī)劃界一直倡導(dǎo)但收效不彰的“公眾參與”落到實處。
城市更新行動，不是在現(xiàn)有城市開發(fā)建設(shè)模式基礎(chǔ)上增加一項工作要求的添磚加瓦，而是中國城市新的建設(shè)模式。
城市更新行動，不是在目標導(dǎo)向的城市規(guī)劃體系中增加一項“城市更新規(guī)劃”，而是讓城市規(guī)劃“始于當(dāng)下、用于現(xiàn)實”，不啻為一場思想與技術(shù)的變革。（供稿人：中國城市規(guī)劃學(xué)會常務(wù)理事 深圳市蕾奧城市規(guī)劃設(shè)計咨詢有限公司董事長 王富海）
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