專家解讀·城市更新 | 倪砼：構建全周期平衡機制 夯實城市更新可持續模式
2025-06-12 11:10:15
來源：中國建設新聞網
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實施城市更新行動是黨中央、國務院推動城市高質量發展、回應人民對美好生活向往的重大戰略部署?！蛾P于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）的出臺，標志著我國城市更新工作進入系統推進、高質量發展的新階段?！敖⒄龑А⑹袌鲞\作、公眾參與的城市更新可持續模式”為破解當前城市更新工作中的難點堵點、確保城市更新行動行穩致遠指明了根本方向。結合近期對全國多省市城市更新項目的深度調研，落實《意見》的關鍵在于構建貫穿項目謀劃、融資、建設、運營等全周期的平衡機制，有效協同政府、市場、公眾三方力量，實現投入合理可控、財務長效平衡、社會廣泛認同。
首先，要主動發揮政府引導作用，把方向、優環境、強統籌，筑牢全周期平衡基礎。政府在城市更新中扮演著“引導者”和“護航者”的角色，其核心作用在于為全周期平衡優化制度環境和提供政策支持?！兑庖姟窂娬{“充分發揮街道社區作用”“建立健全適應城市更新的建設、運營、治理體制機制”，正是對此的精準要求。具體來說：一是精準引導，依據客觀需求定方向。省市縣各級政府需依托城市體檢精準識別短板和需求，將有限資源優先投向民生急需、安全底線的領域，避免盲目投入和資源錯配。街道社區作為基層治理單元，應在需求摸排、意愿征集、矛盾調解中發揮“前哨”作用，確保項目“改到群眾心坎上”，提升社會接受度。二是制度護航，破除機制性障礙。亟須地方政府加快落實簡化清單、并聯審批等審批流程改革，普及推廣適配存量的消防、日照等標準，建立健全復雜產權處置、協議出讓、分層確權等土地彈性利用、用途轉換等政策，以破解規劃調整僵化、審批繁瑣、標準不適配、產權復雜為導向，為市場主體和產權人掃清制度障礙，降低制度性交易成本。三是統籌資源，搭建平衡機制平臺載體。政府需強化跨部門、跨層級的統籌協調。在資源整合和風險防控領域，一方面，通過設立城市更新基金、統籌使用各類財政資金和專項債、推動跨項目“肥瘦搭配”，做大資金池，彌補純公益性項目的投入缺口；另一方面，“加強城市更新社會風險評估、矛盾化解處置機制建設”，提前預判和化解搬遷安置、利益調整等風險，保障項目順利推進，維護全周期穩定的運營環境。
同時，要積極發揮市場運作作用，活主體、拓融資、重運營，激發全周期平衡動能。市場是城市更新可持續模式的核心引擎。《意見》明確提出“鼓勵產權所有人自主更新，支持企業盤活閑置低效存量資產，更好發揮國有資本帶動作用。引導經營主體參與”，旨在激發各類市場主體活力，通過專業化、市場化運作實現投入產出的良性循環。具體來說就是多元主體，各展所長。一是國企平臺“挑大梁”。國有資本憑借信用優勢、資源整合能力和長期投資意愿，在前期投入大、周期長的項目中發揮關鍵作用。如成都祠堂街、合肥合柴1972由區屬平臺主導實施，統籌融資、建設與長期自持運營；貴陽太平路采用“EPC+F+O”模式，平臺公司撬動金融資本并聯合專業機構運營。二是專業機構“顯身手”。專業化運營企業通過長期租賃，以輕資產模式、精細化運營盤活存量空間，如無錫藍系列、西安老菜場項目分別鎖定15年和20年經營權，實現價值提升與成本回收。三是產權主體“唱主角”。《意見》鼓勵“產權所有人自主更新”，北京天寧1號產權人自主改造運營、上海錦滄文華業主自持升級，均有效降低了協調成本，激發了內生動力，是可持續的重要路徑。另外，解決“錢從哪來”是構建全周期平衡機制的核心。既要豐富金融工具，積極發展并推廣以項目穩定現金流（如特許經營收益、租金）為基礎的信貸產品、城市更新專項債券、不動產投資信托基金（REITs）、私募股權基金等；又要探索權益平衡，推廣政府讓渡經營性資源（如特許經營權、廣告位、新增空間使用權）換取社會資本投入；還要重視運營前置建立長效造血機制，在項目策劃階段即明確運營主體、模式和收益來源，通過居住、商業、文化等功能混合植入、空間價值深度挖掘、業態持續升級等手段，確保項目建成后具備持續“造血”能力，覆蓋運維成本并逐步平衡前期投入。
另外，要充分發揮公眾參與作用，匯民智、聚民心、享成果，保障全周期平衡根基。公眾是城市更新的最終受益者和重要參與者。《意見》要求“調動人民群眾參與城市更新積極性”“開展城市管理進社區工作”“健全專家參與公共決策制度”，旨在夯實城市更新的社會基礎，實現共建共治共享。具體來說：一是全程參與凝聚共識。從項目意愿征集、方案設計、到施工監督、后續管理，保障居民的知情權、參與權、監督權。街道社區、業委會、社會組織要發揮組織動員的橋梁作用。推動“城市管理進社區”有助于將更新后的長效管理融入基層治理。二是多元協商平衡利益。在涉及產權調整、利益分配（如增容收益歸屬）、業態引入可能影響居住環境等敏感問題時，建立有效的協商平臺和利益調節機制，吸納專家和專業機構提供獨立客觀的評估建議，化解矛盾，尋求最大公約數。三是共享紅利提升獲得感。更新的最終目標是提升居民生活品質和城市活力，確保更新成果惠及廣大群眾，如重慶戴家巷帶動原住居民自發更新，增強其獲得感、幸福感、安全感，是公眾參與可持續的內在動力，也是社會風險防控的治本之策。總之，構建貫穿全周期的平衡機制，是落實《意見》中關于“政府引導、市場運作、公眾參與”可持續模式的核心路徑。這要求各級政府切實轉變政策制定邏輯與管理角色，從“政府配餐”轉變為“服務點單”，優化制度供給與統籌協調；激發市場活力，創新實施模式與融資工具；夯實公眾基礎，實現共建共治共享。唯有三方協同發力，在項目全鏈條上精耕細作，方能有效破解當前面臨的機制、資金、土地、運營等難題，推動城市更新行動真正實現可持續、高質量發展，為人民群眾創造更高品質的生產生活空間，為中國式現代化城市發展提供堅實支撐。
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